На протяжении всей своей истории Россия находилась в драматическом конфликте между квадратными метрами территории и количеством людей, живущим на ней. Вследствие этого исторически Россия выбрала вариант достаточно жестко централизованной власти, чтобы управлять этой колоссальной территорией. Видимо, даже на ментальном уровне тогда боялись, что в любой момент эти территории могли быть захвачены соседями-конкурентами, поэтому и выстраивали эту жесткую иерархическую систему властной вертикали . На исторических переломах всегда есть выбор: действовать по-старому, как указывает собственная история, или делать что-то новое. Если действительно выстраивать в России автономное местное самоуправление, которое будет мало зависеть от центральной власти во всех смыслах (в вопросах инфраструктурного обустройства, связи, дорог, социального обеспечения и т.Pд.), это потребует, во-первых, значительного числа новых специалистов финансистов, экономистов; во-вторых, изменения казначейской системы, которая должна быть построена с центрального федерального уровня до уровня поселка или небольшого города; в-третьих, формирования новой системы планирования доходов и расходов и на федеральном, и на региональном уровне, и на уровне местного самоуправления; в-четвертых, решения вопросов налогообложения. Если физическое или юридическое лицо платит реально все существующие налоги, то автоматически возникает вопрос: почему средства «растворились в общем котле» огромного федерального бюджета, огромного не по объемам, а по структуре. Или другой аспект: вот эта часть налогов ушла, вроде бы, на уровень местного самоуправления. И где она? В США в последние годы стал развиваться новый вид планирования и управления доходами местного самоуправления бюджетирование с участием граждан, живущих на данной территории (Participatory Budgeting), когда сами жители определяют основные направления развития данной территории, что необходимо в первую очередь данному поселку или городу, или району в большом городе. Когда люди сами пойдут в местное самоуправление, тогда они начнут руководить этим местным самоуправлением. Только тогда могут появиться реальные общественные организации, объединения граждан, которые будут отстаивать свои конкретные интересы.Модель местного самоуправления и вообще устройства государственной власти, существующая в Канаде,P наиболее близкий для России пример. В Российской Федерации многие проблемы связаны с неоправданно непропорциональным соотношением регионов-доноров и регионов-реципиентов. В концентрированном виде указанная несбалансированность, наложившаяся на реалии российского федерализма, в значительной степени определила специфику принятой модели «бюджетного федерализма», несовершенства этой модели и попытки ее реформирования.В состав России входит значительное число субъектов Российской Федерации, каждый из которых имеет свое законодательство. Это и есть федеративное устройство России. Вместе с тем федеративное устройство России основывается на государственной целостности страны и на единстве системы государственной власти.Конституция РФ подчеркивает, что федеральные законы имеют верховенство на всей территории России.В состав России входят 89 субъектов Российской Федерации, из них: 21 республика, шесть краев, одна автономная область, 49 областей, два города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), 10 автономных округов.Республики имеют свою конституцию и законодательство, остальные субъекты Российской Федерации свои уставы и законодательства.Российская Федерация, а также субъект Российской Федерации имеют свои сферы компетенции, или предметы ведения.«Реальный федерализм» в России имеет множество собственных, присущих только ему, отличий от «книжного» (канонического, теоретического, абстрактного) федерализма. Кроме того, современный российский федерализм вобрал в себя многие частные элементы «реального федерализма» других государств и предельно гипертрофировал эти элементы. В самом кратком изложении «реальный федерализм» в России начала XXIPв. характеризуется соединением некоторых типичных постулатов организации большинства федеративных государств со следующими уникальными особенностями:1)Pстатусная асимметрия шесть различных типов государственных (республики) и «рядовых» субъектов Российской Федерации;2)Pнациональная «окрашенность» 32 субъекта Российской Федерации (т.Pе. каждый третий) образованы по национально-этническим основаниям;3)Pконструктивная неупорядоченность несколько самостоятельных субъектов Российской Федерации входят в состав других самостоятельных субъектов Российской Федерации, два субъекта Российской Федерации имеют административные центры на территории других субъектов Российской Федерации и т.Pд.;4)Pаномально высокая несбалансированность потребностей и собственных ресурсов для реализации статусных полномочий органов власти субъектов Российской Федерации;5)Pчрезмерная персонифицированность реальных федеративных отношений (допускаются нарушения общего порядка в политической, бюджетно-финансовой, национально-этнической сфере), зависящая от личности регионального лидера и его личных отношений с «центром».Эти характерные черты российского «реального федерализма» фактически формируют всю совокупность проблем государственного устройства, в том числе и основную проблему децентрализации управления разграничение предметов ведения, полномочий и ресурсов между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.Воздействие отмеченных особенностей российского федерализма на политическую и социально-экономическую ситуацию в отдельных регионах страны многократно возрастает в связи с не имеющими аналогов ни в одной другой стране мира структурными особенностями социального и экономического пространства России. К ним в первую очередь следует отнести огромную зону природно-климатического дискомфорта (на северных территориях, занимающих четвертую часть страны, проживает в 10 раз больше населения, чем на аналогичных широтах во всех других странах, вместе взятых; там же расположена почти половина реального экономического потенциала страны в 100 раз больше, чем в других странах). Невероятно высока территориальная дифференциация уровня жизни населения, основных социально-экономических параметров и потенциала саморазвития, характеризующих ситуацию в различных субъектах Российской Федерации (в несколько раз). Невероятно мала транспортно-инфраструктурная связь отдельных территорий. Имеется множество локальных точек и нескольких обширных зон тотальной депрессии и т.Pд.Реформа муниципальных финансов в России имеет уже более чем 15-летнюю историю, как и реформа российской экономики в целом. Содержание этих реформ для муниципалитетов состоит в колоссальных изменениях в условиях формирования доходов и расходов местных бюджетов, в развитии новых бюджетных процедур, формировании в муниципалитетах способности «отвечать на вызовы» федеральной и региональной политики. По прошествии 12 лет реформ можно провести их условную периодизацию. Первым этапом можно считать 1990 1993Pгг.P это период образования Российского государства, завершившийся принятием Конституции РФ. Применительно к финансовым проблемам в ст. 132 Конституции РФ сказано, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы и т.Pд. В этой же статье говорится, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (к сожалению, дальнейшая история муниципальных финансов в России изобилует примерами, когда государственные полномочия передавались на муниципальный уровень без необходимых средств).В это время бюджетное устройство России сочетало в себе черты унитарного и конфедеративного государства. С одной стороны, субъекты Российской Федерации практически полностью зависят от отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи из их федеральных бюджетов. Налоги собирались только федеральным ведомством Государственной налоговой службой России, а бюджеты управления региональных и местных администраций финансировались из федерального бюджета. С другой стороны, субъекты Российской Федерации, распоряжаясь половиной консолидированного бюджета страны, пытались контролировать на своей территории федеральные расходы. Поэтому складывающуюся в тех условиях систему межбюджетных отношений лучше назвать «бюджетным феодализмом», чем «бюджетным федерализмом». Принятие Конституции РФ знаменовало собой окончание первого этапа радикальных экономических реформ, в том числе и реформ муниципальных финансов. Существование местного уровня самоуправления, не входящего в систему органов государственной власти, было закреплено в высшем законодательном акте страны.Принцип самостоятельности местных бюджетов был заложен уже в Законе РФ от 15.04.1993 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», принятом 15 апреля 1993Pг., до принятия Конституции РФ.Разграничение уровней бюджетной системы в соответствии с принципами федеративного устройства должно быть основано на концепции фискальной автономии бюджетов разных уровней. При высокой степени вертикальной несбалансированности этих уровней бюджетная система в целом становится неустойчивой и работает неэффективно.Вторым этапом реформ муниципальных финансов (изменений правил игры для муниципалитетов) можно считать 1993 1994Pгг. В 1994Pг. федеральный центр ввел единую для регионов систему «расщепления» федеральных налогов взамен существовавших ранее дифференцированных ставок (Федеральный закон от 23.12.2003 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» (с изм. от 29.06, 28.07, 20.08, 10.11.2004). Эти решения существенно изменили систему формирования доходов субъектов Российской Федерации, сделали ее более предсказуемой. Соответственно более предсказуемой стала и система формирования доходов местных бюджетов. Налоговая реформа в России и Казахстане стартовала одновременно в середине 1990-х гг. Причем реформы в этих странах начинала одна команда в г. Алма-Ате тогда работала большая группа налоговых специалистов со всего мира, консультировавших авторов и казахского, и российского Налогового кодекса. В 1994Pг. казахская и российская группы сделали модельный Налоговый кодекс на основе западных стандартов. Оба документа представляли собой образец налогового законодательства, каким его видели лучшие налоговики мира. И оба не прошли обсуждений в парламентах. В 1995Pг. парламент Казахстана пошел на самороспуск и, уходя, принял решение наделить президента правом издавать указы, имеющие силу закона. Пока парламента не было в Казахстане указами президента были введены в действие 147 основных законов, включая Гражданский, Налоговый и Земельный кодексы . Налоговый кодекс Казахстана был во многом несовершенным, с множеством льгот индивидуального характера. В результате кодекс каждый год правился, стабильности налогового законодательства в Республике Казахстан не было. Однако затем картина кардинально изменилась: накопив опыт, казахские налоговики поняли, каким должен быть нормальный, эффективный, реально работающий в условиях экономики Казахстана Налоговый кодекс. И что важно научились использовать налоги не только для наполнения бюджета. В 2000Pг. в Казахстане началась работа над новым Налоговым кодексом, который в отличие от предыдущего варианта решал не только фискальные задачи, но и позволял широко использовать регулирующие и стимулирующие функции налогов.Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) была принята в 1998Pг., часть вторая в 2002Pг.; до принятия этих документов основным нормативным актом, регулирующим налоговые отношения в стране, был Закон РФ от 27.12.1991 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (с изм. от 16.07, 22.12.1992, 21.05.1993, 01.07.1994, 21.07.1997, 31.07, 22.10, 18.11, 29.12.1998). В это время были прин
Раздел II Практика / Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах
Комментариев нет:
Отправить комментарий